La doctrina de incorporación: desplazo de la Ordenanza Noroeste por el Tribunal Supremo

Por: Lcdo. José Cabrera Costas

INTRODUCCIÓN

La historia constitucional americana sufrió cambios trascendentales luego que los Estados Unidos adquirieron posesiones ultramarinas como resultado de la Guerra Hispanoamericana de 1898. A pesar de que ya existía un modelo de expansión provisto por la Ordenanza Noroeste de 1787, surgió una controversia legal sobre cómo encajaban estas nuevas posesiones ultramarinas dentro del ordenamiento legal americano y qué se deberían hacer con ellas.  El Tribunal Supremo de los Estados Unidos respondió adoptando una nueva teoría de incorporación que le permitió a los Estados Unidos poseer de manera indefinida territorios que no forman parte de la nación pero que le pertenecen.

EL MODELO DE EXPANSIÓN DE LA ORDENANZA NOROESTE

Desde los comienzos de la república, los Estados Unidos se expandieron en virtud de la Ordenanza Noroeste de 1787.[1]  El Congreso de la Confederación aprobó esta ordenanza para organizar y disponer de los territorios que los Estados Unidos poseían al noroeste del Río Ohio.  Esta área geográfica incluye los hoy estados de Ohio, Indiana, Illinois, Michigan, Wisconsin y Minnesota.[2]  Posteriormente, en 1789 el primer Congreso de los Estados Unidos adoptó la Ordenanza Noroeste como la política territorial de la nación y el Presidente George Washington la convirtió en ley. [3]

Entre otras consideraciones,[4] la Ordenanza Noroeste estableció el primer esquema de organización de territorios en la historia de los Estados Unidos.  La ordenanza detalló un proceso de tres etapas en el que se establecería un gobierno territorial para administrar el territorio.[5]  No obstante esta medida de autogobierno, del texto se desprende que el Congreso retenía poderes plenarios sobre los territorios consistente con la Cláusula Territorial de la Constitución, la cual indica que “el Congreso tendrá facultad para disponer y formular todos los reglamentos y reglas necesarios con respecto al Territorio y otros bienes que pertenezcan a los Estados Unidos”.[6]

Northwest-OrdinanceEl proceso de desarrollo territorial eventualmente culminaría en la admisión del territorio como estado. [7]  A saber, el preámbulo de la Ordenanza Noroeste especificó que el gobierno territorial sería temporero.[8]  La ordenanza asumió que la designación como “territorio” sería un estatus temporero que eventualmente conllevaría la admisión del territorio como estado cuando el territorio cumpliera con ciertos requisitos.[9]

El Tribunal Supremo en Loughborough v. Blake comparó este proceso con el desarrollo desde un estado infantil hacia la hombría. [10]  El Tribunal entendió que los territorios lograrían la completa igualdad tan pronto maduraran y alcanzaran la hombría.  Asimismo, el Tribunal sentenció que el carácter temporero del estatus territorial hacía posible reconciliar el negarle representación democrática a los residentes del territorio con el espíritu republicano de la Constitución.

En lo referente a requisitos para la estadidad, la ordenanza en su Artículo V detalló que el territorio sería admitido como estado cuando su población llegara a los 60,000 habitantes y su constitución estatal fuera de carácter republicano y fiel a los principios consagrados en la ordenanza.[11]  A modo de excepción, reconoció la discreción del Congreso para admitir un territorio que no contara con 60,000 habitantes si hacerlo era consistente con el interés general de la república.  Cumpliendo con estos requisitos, el nuevo estado entraría en igualdad de condiciones a los trece estados originales.[12]

La Ordenanza Noroeste sentó un precedente procesal. El profesor Bartholomew Sparrow aduce que el tema de la expansión territorial de la república recibió poca atención tanto en la Convención Constitucional de 1787 como en el texto de la Constitución debido a que, al momento de redactarse esta última, los delegados de la convención ya estaban familiarizados con el mecanismo de expansión de la Ordenanza Noroeste. [13]  Según demuestra la historia, 32 territorios siguieron el patrón de desarrollo territorial delineado por la Ordenanza Noroeste y cada uno de ellos fue admitido como estado.[14]

Como vemos, la política pública del gobierno federal desde 1789 era incorporar los territorios que los Estados Unidos adquirieran para luego convertirlos en estados de la Unión. No obstante, esta normativa enfrentó un gran reto cuando los Estados Unidos adquirieron posesiones ultramarinas como resultado de la Guerra Hispanoamericana.

LOS NUEVOS TERRITORIOS PROPICIAN GRAN DEBATE

En 1898 los Estados Unidos triunfaron sobre España en la Guerra Hispanoamericana.  Como parte del Tratado de París, España cedió a los Estados Unidos el control de Filipinas, Guam y Puerto Rico.  En específico, el Tratado en su Artículo IX indica que el Congreso determinará los derechos civiles y el estatus político de los habitantes nativos de los territorios cedidos.[15]

La adquisición de estas nuevas posesiones ultramarinas propició un gran debate académico, político y legal sobre qué hacer con estas nuevas posesiones.  En particular, el conflicto teórico se centró en qué específicamente eran los Estados Unidos y cómo estas posesiones encajaban en la estructura nacional.

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La primera teoría entendía que los Estados Unidos eran los estados exclusivamente.[16]  Los territorios no eran parte de la nación y eran esencialmente naciones foráneas.  Por tanto, posesiones como Puerto Rico eran ajenas a los Estados Unidos aunque la bandera de la Unión ondeara en su jurisdicción.  El Congreso podría administrar estas posesiones según dicta la Cláusula Territorial. Esta era la posición de figuras como Christopher Columbus Langdell, ex decano de la Escuela de Derecho de Harvard.[17]

Al contrario, los exponentes de la segunda teoría argumentaban que los Estados Unidos se componían de los estados y los territorios.  Citaban la opinión del Tribunal en Loughborough v. Blake en la cual el Tribunal indicó que los territorios forman parte de Estados Unidos.  En ese caso, el Juez Presidente John Marshall, escribiendo por la mayoría, argumentó que el Distrito de Columbia y los territorios al oeste de Missouri eran tan parte de los Estados Unidos como los estados de Maryland o Pensilvania.[18]

Asimismo, según escribió el historiador Max Farrand en 1900, la base del sistema territorial americano era que los territorios se consideraban estados en crecimiento y futuros miembros de la Unión. [19]  Por tanto, los proponentes de esta segunda teoría entendían que estos territorios eran parte de los Estados Unidos y la Constitución debería aplicar en ellos.

Inconforme con estas teorías, el profesor Abbott Lawrence Lowell de la Escuela de Derecho de Harvard formuló una tercera teoría híbrida que combinaba elementos de las primeras dos.[20]  Según su tesis, los Estados Unidos podían anexar territorio y hacerlo parte de los Estados Unidos.  Asimismo podían adquirir posesiones que no fueran parte de los Estados Unidos.

La aplicación de la Constitución en estas posesiones dependería de los términos del tratado de adquisición o de legislación del Congreso.  Así, los Estados Unidos consistían de los estados y los territorios incorporados.  Los territorios no incorporados no eran parte de los Estados Unidos pero el Congreso tendría autoridad sobre éstos mediante la Cláusula Territorial.

Los imperialistas aseveraban que no era necesario que todos los territorios siguieran el modelo de las Ordenanza Noroeste porque era posible que los Estados Unidos tuvieran colonias por duración indefinida y que a la vez estuvieran sujetas a los poderes plenarios del Congreso.[21]

Esta controversia eventualmente llegó al Tribunal Supremo de los Estados Unidos.  El Tribunal, en una serie de opiniones conocidas como los Casos Insulares, estableció un nuevo precedente sobre los territorios que desplazó la normativa de expansión territorial de la Ordenanza Noroeste.  Procederemos a examinar el caso más relevante, Downes v. Bidwell.

DOWNES V. BIDWELL

En 1900 el Congreso estableció un gobierno civil para Puerto Rico mediante la Ley Foraker.  Entre otras provisiones, la Ley Foraker estableció un arancel temporero sobre productos importados de Puerto Rico a los estados.  La compañía S.B. Downes & Co. pagó aranceles por la importación de un cargamento de naranjas de Puerto Rico a Nueva York.  Acto seguido, la compañía demandó por entender que el arancel era ilegal.

La representación legal de S.B. Downes & Co. argumentó que imponer un impuesto sobre el comercio entre dos jurisdicciones de los Estados Unidos violaba la Cláusula de Uniformidad de la Constitución, la cual establece que “todos los derechos, impuestos y arbitrios serán uniformes en toda la Nación”.[22]

La controversia en Downes, visto por el Tribunal Supremo en 1901, giraba en torno a si era constitucional que el Congreso impusiera mediante la Ley Foraker un arancel al comercio entre Puerto Rico y los Estados Unidos continentales a la luz de la Cláusula de Uniformidad.  En primer plano, si el arancel era constitucional, Puerto Rico por implicación era un país foráneo e independiente de los Estados Unidos.  A la inversa, si Puerto Rico era parte de los Estados Unidos, el arancel naturalmente sería inconstitucional.

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El Tribunal validó el arancel temporero de la Ley Foraker.  El Juez Asociado Henry Billings Brown, escribiendo la opinión del Tribunal, se suscribió a la primera teoría y concluyó que Puerto Rico no era parte de los Estados Unidos por no ser estado.[23] Asimismo, afirmó que Puerto Rico es un territorio perteneciente a los Estados Unidos, pero que no es parte de los Estados Unidos para propósitos de las cláusulas de tributación de la Constitución.[24]

Como territorio, Puerto Rico estaba bajo la potestad del Congreso, quien tenía poder para regular los territorios bajo la Cláusula Territorial.  Brown entendió que la Ley Foraker era un ejercicio válido de ese poder.  Por lo tanto, al Puerto Rico no ser parte de los Estados Unidos, la Cláusula de Uniformidad no impedía que el Congreso impusiera impuestos sobre el comercio entre Puerto Rico y los estados.

En su elocución, Brown subrayó que era cuestionable que el Congreso consintiera a que se anexara un territorio y que se le otorgara la ciudadanía a sus residentes, sin importar cuán ajenos fueran estos residentes a la cultura y el estilo de vida americana.[25]

Sin embargo, fue la opinión concurrente del Juez Asociado Edward Douglass White la que tendría mayor repercusión histórica. White adoptó y elaboró la tercera teoría de no incorporación ideada por el profesor Lowell.  White entendió que Puerto Rico era un territorio no incorporado. En su opinión, el Tratado de París no había incorporado la Isla a los Estados Unidos.

White coincidió con Brown en cuanto a que los Estados Unidos poseen a Puerto Rico pero Puerto Rico no es parte de los Estados Unidos.  Por tanto, el Congreso tenía poder sobre el territorio de Puerto Rico y podía imponer aranceles sobre el comercio entre Puerto Rico y los estados.

A pesar de que el Juez Brown escribió la opinión del Tribunal en Downes, la opinión concurrente de White introdujo la doctrina de incorporación a la discusión del Tribunal Supremo.  Así comenzó un proceso en el cual el Tribunal Supremo descartó la primera teoría planteada en la opinión de Brown y la segunda teoría que el propio Tribunal había adoptado en Loughborough v. Blake.  En cambio, el Tribunal adoptó la posición de White, originada por el profesor Lowell, de que los Estados Unidos pueden poseer territorios que no sean parte de la nación.

JURISPRUDENCIA POSTERIOR

La doctrina de incorporación se convirtió en la normativa del Tribunal Supremo en casos insulares subsiguientes.  Los comentaristas consideran que dicha doctrina se consolidó en la opinión del Tribunal en Rassmussen v. United States, el caso en el cual el Tribunal encontró que Alaska fue incorporado a los Estados Unidos al ser cedido por Rusia.[26]

Posteriormente, el Tribunal Supremo cementó la doctrina de incorporación en el caso Balzac v. Porto Rico.  El Juez Presidente William H. Taft escribió por un Tribunal unánime y concluyó que la otorgación de la ciudadanía americana a los puertorriqueños en 1917 bajo la Ley Jones no significó la incorporación de Puerto Rico a los Estados Unidos. [27]   En el proceso reafirmó la validez de la doctrina de incorporación introducida al Tribunal por el Juez White.  Asimismo, manifestó que Puerto Rico permanecía como territorio no incorporado de los Estados Unidos sujeto a los poderes plenarios del Congreso.

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Años después, el Tribunal concluyó en Harris v. Rosario que el Congreso puede discriminar contra Puerto Rico al asignar fondos federales si existe una base racional para ello.[28] En Harris, el Congreso había asignado menos fondos para niños dependientes de familias pobres bajo el programa Aid to Families with Dependent Children (AFDC).  Los demandantes impugnaron esta acción por entender que violaba el derecho a la igual protección de las leyes que emana de la Quinta Enmienda.

 

CONCLUSIÓN

El patrón de expansión territorial establecido por la Ordenanza Noroeste, el cual guió la expansión de los Estados Unidos durante el siglo XIX, sufrió un cambio trascendental en el 1898 cuando los Estados Unidos adquirieron a Puerto Rico y a las Filipinas luego de triunfar en la Guerra Hispanoamericana.

El trato que recibió Puerto Rico y otros territorios a la luz de los Casos Insulares contrastó con la manera en que los Estados Unidos previamente incorporó territorios a la Unión bajo el mecanismo de la Ordenanza Noroeste.  Esta ordenanza asumía que el estatus territorial era uno temporero y que el territorio se convertiría en estado.[29]

Sin embargo, el modelo de incorporación actual permite que los Estados Unidos posean territorios sujetos al poder del Congreso por duración indefinida.  Esto contrasta con la política pública del gobierno federal desde la institución de la Constitución, y las propias expresiones del Tribunal Supremo en Loughborough y Downes, de que el estatus político conocido como “territorio” es una etapa de duración temporera.

¿A qué se debió este cambio normativo?  Los comentaristas comparten impresiones de que se debió al Estados Unidos aventurarse como poder global a principios del siglo XX.  Según José Trías Monge, la adquisición de colonias llevó al gobierno federal a formular una política diferente a la política territorial ya establecida.[30]  Por otro lado, el profesor Mark S. Weiner comenta que los Estados Unidos rompieron un patrón de adquisición territorial republicana y entraron a una fase imperial.[31]

Otros comentaristas opinan que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos incurrió en legislación judicial.  Según el ex secretario de justicia federal Richard Thornburgh, el Tribunal inventó una nueva política de estatus al aseverar que la intención del Congreso en cuanto a Puerto Rico era algo diferente a la incorporación, y que ese algo era el estatus de territorio no incorporado.[32]

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Como quedó evidenciado en el caso Harris v. Rosario, la doctrina de incorporación que adoptó el Tribunal Supremo tiene repercusiones nefastas para los ciudadanos americanos residentes de los territorios no incorporados.  El Congreso puede discriminar contra estos ciudadanos si hay base racional para ello.

Diferente serían las circunstancias presentes de los residentes de los territorios no incorporados si, al momento de decidir los Casos Insulares, el Tribunal hubiera respetado el patrón de expansión territorial de la Ordenanza Noroeste que imperaba desde la fundación de la república.  La invención de una doctrina de incorporación por fiat judicial ha creado un sistema territorial ad infinitum que socava los derechos de ciudadanos americanos y burla el acervo democrático que define a los Estados Unidos.


[1] Act of August 7, 1789, ch. 8, Statutes at Large of the United States of America 1 (1789).

[2] Grupo de Investigadores Puertorriqueños, Breakthrough from Colonialism: An Interdisciplinary Study of Statehood (Editorial de la Universidad de Puerto Rico, 1984), 22.

[3] Ibid.

[4] La ordenanza reconoce una serie de derechos humanos que sirvieron de base para la formulación de las primeras diez enmiendas a la Constitución de los Estados Unidos, colectivamente conocidas como la Carta de Derechos.

[5] El territorio lo administrará un gobernador, un secretario y tres jueces, todos nombrados por el Congreso.  En la primera fase, éstos seleccionarán leyes de otros estados y las aplicarán en el territorio.  En la segunda fase, los residentes del territorio podrán establecer una legislatura territorial cuando la población llegue a los 5,000 habitantes varones con mayoría de edad.  La tercera fase requiere la admisión del territorio como estado en igualdad de condiciones a los estados originales.

[6] Art. IV, Sec. 3, Const. EE.UU.., L.P.R.A., Tomo 1.

[8] Act of August 7, 1789.

[9] Thornburgh, Dick,  Puerto Rico’s Future: A Time to Decide (CSIS Press, 2007), 45.

[10] Loughborough v. Blake, 18 U.S. (5 Wheat) 317, 324 (1820).

[11] Act of August 7, 1789.

[12] Ibid.

[13] Sparrow, Bartholomew, The Insular Cases and the Emergence of American Empire (University of Kansas Press, 2006), 16

[14] Thornburgh, 9

[15] “Treaty of Peace between the United States of America and the Kingdom of Spain,” April 11, 1899, United States Statutes at Large 30:1754, art. IX.

[16] Sparrow, 45.

[17] Langdell, C.C.,The Status of Our New Territories,” Harvard Law Review 12 (1899), 365-392.

[18] Loughborough v. Blake, 18 U.S. (5 Wheat.) 317 (1820).

[19] Sparrow, 15

[20] Abbott Lawrence Lowell, “The Status of Our New Possessions – A Third View,” Harvard Law Review 13 (1899), 155-176.

[21] Christina Duffy Burnett & Burke Marshall, eds. Foreign in a Domestic Sense: Puerto Rico, American Expansion, and the Constitution (Duke University Press, 2001).

[22] Art I., Sec.  8, Const. EE.UU., L.P.R.A., Tomo 1.

[23] Downes v. Bidwell, 182 U.S. 244 (1901)

[24] Ibid.

[25] Ibid.

[26] Rassmussen v. United States, 1917 U.S. 516 (1905).

[27] Balzac v. Porto Rico, 258 U.S. 258 (1922).

[28] Harris v. Rosario, 446 U.S. 651 (1980).

[29] Thornburgh, 2

[30] Trías Monge, José, Puerto Rico: The Trials of the Oldest Colony in the World (Yale University Press, 1997), 38

[31] Foreign in a Domestic Sense, 65

[32] Thornburgh, 46.

* * *

José Cabrera Costas es abogado y fue Presidente Nacional del Puerto Rico Statehood Students Association (PRSSA).  

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